中国银行业混合论文发表所有制发展路径探索——兼论

　　中国银行业混合所有制发展路径探索——兼论国有商业银行改革的新思路

　　摘要：十八届三中全会为银行业指出了积极发展混合所有制的改革道路。银行业混合所有制具有多层次的内涵，对商业银行发展、国民经济健康运行有重大的现实意义。通过30多年的改革，银行业已经初步形成了混合所有制，为进一步的混合所有制改革提供了必要条件，但也存在着很多问题。对此，需要政府和银行采取积极措施，稳步推进混合所有制发展，国有商业银行改革是关键。

　　关键词：银行业；国有商业银行；混合所有制

　　中图分类号：F832 文献标识码：A

　　党的十八届三中全会提出，要积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度。在此指导下，银行业加快了推进混合所有制的改革步伐。五大国有商业银行积极地研究混合所有制改革方案，其中交通银行已经上报了具体的实施方案。此外，中国首批五家民营银行开始试点，进一步打破了国有资本对银行业的垄断地位，意味着银行业中的非公有制资本地位的提升。这些举措较为有效地贯彻了十八届三中全会有关精神。

　　但是，银行业在国民经济中地位特殊，必须采取渐进式制度变迁。国有商业银行寡头垄断、公司治理结构不合理，民营资本相对弱小等问题，不是一朝一夕所能解决，银行业混合所有制改革必将面临着巨大障碍。此外，混合所有制改革需要明晰的改革理论及思路，但是人们对于何为混合所有制仍存在着不少误区，如将股份制简单地等同于股份制。对改革的目标尚不明确，一些人们只知道要推进混合所有制改革，但并不清楚要达到什么样的目标，增加了改革的盲目性。基于此，本文就银行业混合所有制发展路径进行探索，并寻找国有商业银行改革的新思路。

　　一、银行业混合所有制的内涵解析及发展意义

　　1.银行业混合所有制的内涵解析

　　十八届三中全会对于混合所有制经济的内涵进行了高度概括，即“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。混合所有制早在上世纪90年代就已经提出，更多地是强调股份制改革。今天我们所强调的混合所有制的内涵要比之前的更为深入、广泛。对银行业混合所有制而言，其内涵表现在以下几个方面。

　　首先，银行业混合所有制是公有制资本与非公有制资本在银行业市场中的混合。按照十八届三中全会关于混合所有制经济的表述，国有资本与集体资本之间的融合也可以称之为混合所有制。但是，考虑到我国的集体资本所占公有制资本比重很低，以及当前改革的需要，很多学者如季晓南（2014）认为，混合所有制经济可以更为准确地定义为公有资本与非公有资本的交叉持股及相互融合。[①]因此，银行业混合所有制经济就是指公有制资本（基本是国有资本）与非公有制资本（包括内资中的非公有制资本与外资）在银行业领域中的交叉持股与相互融合。银行业混合所有制强调资本的高效自由流动，只要符合市场规律，公有制资本与非公有制资本既可以是产业资本，也可以是金融资本，既可以源于境内，也可来自于境外。也就是说，银行业混合所有制改革完全可以吸收大量的产业资本与境外资本。在未来的国企改革中，国家会通过“产融结合”，让产业资本来“控股”金融资本的方式来推进国有企业完善现代企业制度，实现产业转型升级。在实体经济低迷的经济现实下，强调产业资本与银行业资本的结合具有很强的现实意义。

　　其次，银行业混合所有制改革不等同于股份制。股份制改革可以成为发展混合所有制的手段与途径，过去的混合所有制改革基本是以股份制的形式实现，但两者决不能划等号，否则改革目标会不明确。股份制强调企业产权主体的多元化，无论是公有制资本还是非公有制资本，只要投资主体不同，那么组建的企业就是股份制。也就是说，不同公有制资本或不同非公有制资本交叉持股也可以称之为产权多元化或股份制。而混合所有制经济强调交叉持股主体所属的性质必须不同，必须要由公有制资本与非公有制资本交叉持股、相互融合，即其限制性条件要比股份制更为严格。对此，季晓南（2014）认为，只有具备多元投资主体、不同所有制资本的融合这两个特性的企业才属于混合所有制企业。

　　最后，银行业混合所有制并不一定要改变母公司股权结构。混合所有制并不一定要以改变母公司股权结构的形式来实现。混合所有制强调不同性质资本的相互融合，即使不改变股权结构，不同性质的资本完全可以在具体的金融项目领域实现融合。在市场推动下，不同企业可以根据各自的比较优势，以项目合作的形式，将其公有制资本与非公有制资本通过合资合作建设新项目、组建新公司，从而实现混合所有制。

　　2.银行业混合所有制发展的意义

　　第一，有助于稳定国民经济发展，为混合所有制经济发展整体战略的实现提供金融支持。银行业是整个国民经济的命脉及有效运行的关键，其市场发育程度直接关系着社会经济的健康稳定。中国银行业存在着很多体制性弊端与运行风险，发展混合所有制有助于改变当前中国银行业国有资本一家独大的现象，吸收更为广泛的本国非国有资本以及外资，丰富我国银行业所有制结构，形成不同所有制经济相互融合、相互竞争的格局，提升银行业市场的成熟度，最终有助于为国民经济发展提供更为优质的金融支撑。此外，通过混合所有制经济可以吸收大量、分散的非公有制资本，国有资本可以以此为机会增强对金融市场的控制力，更有效地执行国家宏观调控政策，引导金融市场的健康发展。

　　宏观层面上讲，整个国民经济混合所有制发展需要成熟的银行业作为支撑，为不同行业公有制与非公有制资本的有机融合提供高效流动的金融服务。银行业发展混合所有制，在提升核心竞争力的同时，也能够为不同性质的资本所有者提供更为优质的金融服务。

　　第二，有助于实现银行业公有与非公有制资本的高效融合。虽然国有商业银行完成了股份制改革，吸收了大量的非国有资本，但控股权依旧牢牢地把握在国有大股东手中，不同产权主体间的制约机制尚未真正形成，导致两种资本并没有发挥出各自的比较优势。一些长期存在的问题如中小企业贷款难，仍未得到切实解决。通过深入的混合所有制发展，可以对非公有制资本放开更多的领域，让其充分发挥比较优势，在合作与竞争中与国有资本高效融合。例如，民营银行具有形式灵活、经营模式多样、客户体验度高、贷款门槛低等特点，恰恰能够弥补国有商业银行在这些方面的不足。

　　第三，有助于推进国有商业银行改革，提高其核心竞争力。国有商业银行的股份制改革已经取得了明显成效，实现了产权多元化及较为完善的法人治理结构，而且都成功上市，吸收了大量非公有制资本，竞争力大幅度上升，在2014年世界500强中，工、建、农、中、交五大国行的排名分别为25、38、47、59、217，足见改革取得的非凡成就。与国际一流银行相比，国有商业银行虽然具有规模优势，但核心竞争力不足，突出表现在金融创新不足，管理体制不灵活，人力资本使用效率不高等。在国内，随着互联网技术的迅猛发展,互联网金融崛起，支付宝、微信支付等支付方式以及余额宝、微信理财通等理财工具对传统银行业务造成了极大的冲击, 使其存款增长放缓、利差收窄、风险压力增加、资本补充压力加大，在未来几年里，这种状况很难得到明显改善。在此情况下。混合所有制改革为国有商业银行提供了一个难得的提升核心竞争力机遇，可以从根本上激发经营活力，释放改革红利，为可持续发展奠定良好的制度基础。首先，有助于持续推进产权多元化，吸收更多的社会资本，扩大企业规模，实现规模经济，为核心竞争力的提升提供更为坚实的资金支持；其次，强调地位平等的混合所有制改革有助于改变当前一股独大等弊端，真正地引入非公有制资本对于公有制资本的约束，将先进的管理理念及模式、创新创业精神，高素质人才、专用性强的金融技术吸收进来，实现资源的高效整合；最后，可以为国有商业银行改革提供突破口。国有商业银行经历了二级银行体制、商业化、股份制改造三个阶段，虽然成绩突出，但进一步改革的空间越来越小，难度越来越大。此时，发展混合所有制有助于解决长期以来存在的如国有股“一股独大”等弊端，缓解改革压力，释放改革红利，将国有商业银行改革推进到一个新的阶段。

　　第四，稳定及促进小型商业银行发展。除了五大国有商业银行及股份制银行外，我国小型商业银行如城市商业银行与农村商业银行，近年来也发展十分迅速，但受到大型商业银行巨大的市场压力，规模小，市场环境不优越，公司治理不完善，业务手段单一，产品创新能力不足，资金缺口大，严重制约其生存与发展。发展混合所有制可以帮助中小商业银行吸收更多的社会资本尤其是实力越来越雄厚的私人资本，优化资本结构与业务结构，提高产品创新能力，形成独特的核心竞争力，在市场竞争中生存并实现可持续发展。

　　二、银行业混合所有制发展的现有条件分析

　　1.银行业混合所有制发展的有利条件

　　经过30多年的改革，中国银行业飞速成长，在企业组织结构、人力资源管理、国际化程度等方面取得了突出的成绩，为未来混合所有制改革提供了现实基础。

　　（1）国有商业银行实现产权多元化，法人治理结构不断健全

　　五大国有商业银行是银行业的中坚力量。自交通银行1987年首先实现了股份制，截至2010年7月，五大国有商业银行全部完成了股份制改革并成功上市，吸收了大量境内社会资本，引进了大量境外战略投资者，形成了国家、国有法人股、境外法人、境内非国有法人、个人共同持股的股权结构。详细见表1。

　　表1 五大国有商业银行十大股东情况（截至2014年9月30日）

　　资料来源：根据网易财经http://money.163.com/相关数据统计所得

　　在法人治理结构方面，五大国有商业银行通过努力逐步建立符合现代企业制度要求的法人治理结构。公司内部制度建设进展迅速，出台了大量有针对性的治理文件，各部门的权责利逐步明晰。董事会、监事会结构逐渐合理，外部董事、监事与独立董事数目有所增加，素质不断提高。董事会与监事会下设的委员会建设迅速，起到了较好效果；改革人力资源管理制度，依靠市场选拔了一些高素质人才，聘请境外高管，人员流动性增加。这些为国有商业银行进一步的内部改革提供了必要的制度基础。

　　（2）民营资本规模巨大，有进入银行业的动力

　　随着政策与市场环境的逐步优化，中国民营经济迅猛发展，培育了华为、万达、阿里巴巴、腾讯等一大批优秀的民营企业，在国民经济中处于举足轻重的地位。民营资本在这个过程中急剧增长，已经形成相当大的规模，如果能够充分利用，则可以对银行业混合所有制发展注入强有力的动力。

　　相当规模的民营资本具有涉足银行业的意愿及能力。长期以来，国有商业银行垄断着银行业，期超额垄断利润在各行业中处于前列，对民营资本尤其是处于低利润行业中的民营资本具有很强的诱惑力。此外，一些民营企业在市场开发、品牌建设、产品创新、组织结构等方面表现不俗，非常具有市场竞争力，出现了一大批优秀的拥有创新创业精神的企业家，具有运用好民营资本，涉足银行业市场的能力，余额宝、微信理财等互联网金融产品取得的市场成功就说明了这一点。

　　（3）政府的大力推动

　　自十八届三中全会以来，银监会、央行等银行业监管部门十分重视银行业混合所有制改革，投入了大量的人力、物力来探索改革路线，督促银行业金融机构认清形势，推进混合所有制改革。并且，开始了民营银行试点，有望打破了国有资本绝对垄断的现状。这些为银行业混合所有制改革提供了积极的引导与政策条件。

　　2.存在的问题

　　（1）国有商业银行公司治理不健全，产业资本比重小

　　从股东性质看，五大国有商业银行中的国有股占据绝对比重。前十大股东中，中国工商银行的国家股比重达70.4%，建设银行的国家及国有法人股比重高达59.8%，中国银行的国家及国有法人股比重达67.82%，农业银行的国家及国有法人股比重达83.3%，交通银行的国家及国有法人股比重达36.27%。除了交通银行外，其余四大国行的国有股比重都基本在六成以上。香港中央结算(代理人)有限公司是五大国行的大股东，但其实质仅是大量H股股东的代理者，由于地域产生的信息不对称及搭便车问题，很难对大股东发挥有效的制约作用。而且，股东大会、董事会及监事会建设形式主义严重，没有发挥出应有的功能，小股东的利益根本难以得到保障。人力资源管理制度具有一定的行政化色彩，主要领导岗位仍然是上级任命，而不是靠市场选择，在薪酬制度上存在一定的平均主义，难以留住高素质人才以及吸收外部优秀管理人才，对非公有制资本尤其是优质资本吸引力不够。

　　从外部治理上看，银监会、财政部、汇金公司、人民银行等部门对国有商业银行拥有监督权，管理幅度大，容易产生监管多头，部门间权责不清，增加了监管难度。汇金公司作为五大国有商业银行的大股东，行政级别低，并没有对银行的经营活动缺乏必要的监督及决策权，与其大股东的地位严重不符。[②]

　　产业资本控股金融资本是未来改革的重点之一。由五大国有商业银行的股权结构可见，产业资本所占比重很低，例如股份制程度最深的交行前十大股东中产业资本持股仅5.32%。招商、广发、华夏等一部分股份制商业银行中的产业资本比重则相对高的多，例如华夏的第一大股东就是首钢集团。可见，在产业与金融资本融合的过程中，国有商业银行的步伐要滞后于股份制商业银行。

　　（2）市场结构缺乏竞争性

　　近几年来，五大国有商业银行资产总规模虽然占银行业金融机构的比重不断下跌，但仍占据四成以上，资产规模也在逐年增长，反映出国有商业银行竞争力的不断提升，这也为混合所有制改革奠定了坚实的规模与经济基础。但在市场结构上，仍处于国有资本垄断的局面。五大国有商业银行的资产总额在四成以上，而且在股份制商业银行及城市、农村商业银行中，公有制资本也占据着控股地位。可以说，公有制资本在银行业市场中处于绝对的垄断优势地位，非公有制资本的比重很低，尚未形成与公有制资本真正相互融合、优势互补的效果。

　　表2 2007-2013国有商业银行资产总额与占比情况

　　资料来源：中国银监会网站http://www.cbrc.gov.cn/index.html

　　（3）银行业市场壁垒高

　　虽然对民营资本开放金融市场领域的政策早已出台，但由于缺乏可操作性的实施细则以及既得利益集团的阻碍，直至2014年，由银监会牵头的民营银行试点工作才有了实质性进展，10家民营资本参加首批5家民营银行的试点工作。民营银行的组织结构、经营模式、企业文化与传统国有商业银行相差甚远，整个过程是“摸着石头过河”的阶段，对银监会等监管部门提出了很大挑战。民营银行能否自担风险，如何对其进行有效监管，如何保障相关者尤其是消费者利益等都是摆在政策制定者面前亟待解决的问题。此外，当前的国有商业银行股权结构下存在着大量既得利益者，为了维护当前股权结构下的既得利益，对于减低国有股比重的改革兴趣不大，甚至是反对，更不用说丧失大股东地位而从属于民营资本，对政策的执行造成了很大不便。由于银行业市场的放开会对传统银行部门的利益造成巨大冲击，所以政策制定者不可能在短期内采取快速变迁的方式，而是要在不断的博弈和妥协之中稳步推进改革。

　　思想观念上的误区也是重要障碍。银行业在国民经济中的关键地位使很多人们认为，公有制资本垄断理所当然，是弥补市场不足的体现，排斥非公有制资本是为了维护金融市场稳定。另外，由于私有企业发展存在很多问题，一些银行领导者与政府官员对民营资本带有歧视性偏见，担心其进入后所产生的各项风险。加之，与民营资本相比，国有资本在规模、实力、政策支持、社会资源等各个方面处于优势地位，很多国有商业银行即使想吸收外来资本，也主要关注海外资本及其他优质的国有资本而不屑于国内民营资本。

　　（4）各种潜在风险

　　银行业作为国民经济的命脉，其稳定即是经济问题，也是严肃的政治问题，不可能实现完全的市场自由。混合所有制改革会引入大量的民营资本与外资，会对公有制资本造成一定的冲击，而且私有资本天然的逐利性可能会诱致大量的机会主义行为，对相关利益者尤其是广大储户造成潜在的风险，处理不当会严重影响宏观经济的稳定。即使是发达资本主义国家，这种风险也大量存在。政策制定者在推进银行业混合所有制改革时，不得不充分考虑各种风险，难以在短期内供给出成熟的改革方案。

　　三、推进银行业混合所有制发展的路径

　　基于银行业混合所有制改革的现有条件，本文提出如下政策建议：

　　第一，转变陈旧思想，推进理性改革。政府有关部门及国有商业银行要树立正确的价值值观、利益观，认识到与非公有制资本合作发展的可行性及必要性。国有商业银行应当认清，虽然银行业的特殊地位需要保证公有制资本的控制力，但绝不是搞垄断，排斥非公有制资本的合理竞争。从思想上纠正错误观念，树立融合发展的正确认知，从行动上设计出一套完善的制度安排，由上而下进行推动。

　　充分考虑国有商业银行、股份制银行、城市商业银行及农村商业银行的特点及实际，做到“一行一策”，不可“一刀切”。对于混合程度已经较高的商业银行，没有必要再进行大规模的混改。对于有必要进行大刀阔斧改革的国有商业银行，要根据其实际情况，稳步推进改革，不能操之过急，做好事前的风险评估及防范工作。考虑到银行业的特殊性，即使要混改，也要留有底线，即保证公有制资本对银行业的控制力。我们强调混合所有制改革，目的在于借助非公有制资本更好地发挥公有制资本的主导作用，落实国家的金融政策及产业政策，不可以过度放开，让非公有制资本占据主导。但在具体的操作层面上，两种资本的市场平等地位要得到保证。

　　第二，坚持市场决定性地位，准确定位优化政府职能。银行业混合所有制必须要发挥市场的决定性作用，坚持市场公平原则。随着社会主义金融市场的不断成熟，银行业混合所有制发展应当是由市场决定而非行政干预，银行业中的每一家企业应当在市场机制的作用下探索自己的混合所有制模式，只有符合市场规律的混改才有意义。与以往不同，当前的银行业混合所有制改革强调公有制资本与非公有制资本具有平等的市场地位，对于某些商业银行既可以由公有制控股，同样也可以由非公有制资本控股，国有控股不再是混合所有制唯一的股权结构。这意味着，民营银行也可以吸收国有资本来壮大自己。

　　银监会、国资委、财政部等有关部门要在坚持市场决定性地位的前提下，准确定位，优化职能。加大理论与实践研究力度，构建一套科学、完善、有说服力的银行业混合所有制发展理论体系，探索国有资本、海外银行资本和民营资本如何在市场中实现最优配置，掌控好银行业混合所有制改革。进一步实现政企分开，对银行尤其是国有商业银行简政放权，逐步实现由“管企业”向“管资本”的过渡，使其自主经营、自担风险、自主决策、自担责任。理顺财政部、汇金公司、银监会、央行等国有商业银行监管部门之间的权责利，探索混合所有制银行的监管体系，采取市场化、法制化的监管，探索监管与国有资产管理一体化运营的体制。不断完善金融资本市场，配套可操作性强政策措施，打破非公有资本进入银行业各项隐性及显性壁垒，实现资本的自由流动，支持民间资本多渠道进入各类银行机构。完善商业银行国有股权流转办法，形成科学的国有股定价机制，规范国有股转让程序，尽可能地减少股权转让纠纷。[③]

　　第三，优化股权结构，实现优质混合。对于国有商业银行及一些重要的股份制商业银行，应当在保证国有股控股地位的基础上，通过协议出售、国有股公开承销、股票出售、增资扩股等方式逐步降低国有股比重。对于国有商业银行，国有股持有的比重不一定非要在半数以上，在保证控制力的前提下，可以采取50%以下的相对控股。在这个过程中，要给予民营资本、境外资本和国有资本同样的市场机会，提高非公有制股权比重，形成国有资本、民营资本与境外资本合理搭配、均衡的股权结构，其中由集中型股权结构向阶梯型股权结构转换是可行的路径之一。此外，要将吸收优质海外投资者与境内民营资本并行。引入海外投资者对商业银行是一把双刃剑，商业银行在引入境外投资者时要做好事前的甄别工作，分析好各种可能的风险。尽可能地选取有共同长期战略而非短期利益，能为银行带来先进的公司治理经验、金融技术，不存在直接竞争关系，弥补可持续发展薄弱环节的优质境外投资者。境内民营资本的资金供给能力十分强大，国家应当积极引导其参与国有商业银行的战略投资，弥补其资本金上的不足。[④]

　　突破形式主义，推进股东大会、董事会、监事会、高级管理层及各委员会的实质性发展，发挥出董事会的主导作用及监事会的监督作用，真正形成相互制衡的治理机制。健全银行考核机制，建立目标责任制、风险管控责任制和经营投资责任追究机制，让银行管理者真正承担起应负的责任。建立健全“能上能下、能高能低、能进能出”的用人机制和薪酬机制，逐步取消高级管理者的行政级别，加快高管向职业经理人的转变，打破终身制，实行聘任制或市场化招聘制，吸纳及选拔出更多优质人才，壮大银行队伍。高管薪酬要与业绩紧紧挂钩，由严格的绩效评估体系决定。为了激发员工自我完善、奉献银行的积极性，可以探索高管和员工持股计划，形成资本所有者和劳动者利益共同体，还可以建立激励基金计划和退休保险计划。深化子公司股权及治理改革，为混合所有制改革的起点与突破口，与民营资本合作合资。

　　第四，稳步推进民营银行试点，加快小型商业银行改革。民营银行的设立对于银行业混合所有制改革具有重大意义。面对民营银行设立及经营所可能产生的各种风险，需要加快出台民营银行发展指导意见，规范民营银行的发展，坚决打击非法民间银行。在条件成熟的情况下，扩大试点范围，在试点的过程中总结经验教训，最终在全国全面推行民营银行。由于民营银行的经营模式各异，且不同于传统银行模式，所以监管部门要研究出切实可行的监管体系，试点时可以采取“一行一策”，在长期中设计出统一、规范的民营银行行为准则及监管规则。对于小型商业银行，可以引入金股制度，将其与民营资本融合，合理配置股权结构，增强民营资本话语权，必要时可由其掌握控股权，以此来吸引民营资本，建立起稳定的相互合作关系。在条件成熟的情况下，可以上市融资，利用社会资本做大做强，发挥混合所有制经济模式的优越性。需要指出，民营银行的设立与小型商业银行的混合所有制改革要有清晰的目标，在当前的经济情况下，应当以服务中小企业及消费者个人为主。[⑤]

　　基金项目：2015年度吉林大学哲学社会科学研究重大课题培育项目（2015zdpy06）；吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目（吉教科文合字[2015] 491号）；吉林省社会科学基金项目（项目编号：2016B352）。

　　作者简介：齐平，吉林大学经济学院教授、博士生导师，经济学博士，研究方向：制度经济学。李博勋，吉林大学经济学院博士生，专业方向：制度经济学。

　　[①] 季晓南：《正确理解混合所有制经济》，《经济日报》 2014年3月27日理论版（第14版）

　　[②] 年志远、王相东：《国有商业银行发展混合所有制经济研究》，《理论与探讨》2014年第2期。

　　[③] 叶兵兵：《混合所有制公司中的国有股转持的法律问题探析》《金融法苑》2012年第2期。

　　[④] 毛愫璜：《国有商业银行股份制改革》，北京：经济科学出版社，2014年，第132页。

　　[⑤] 王欣：《利率市场化背景下深化城市商业银行混合所有制改革问题研究》，《经济体制改革》2014年第5期。