财会管理：行政事业单位加强预算绩效管理的若干思考

　　财会管理：行政事业单位加强预算绩效管理的若干思考

　　预算绩效管理，是政府机关及行政事业单位绩效管理的重要组成部分。预算绩效管理强调预算支出的结果导向，注重预算支出的责任与效率，要求行政事业单位在编制预算、分配预算资金，使用预算资金的过程中必须密切关注预算资金的产出与结果。

　　一、预算绩效管理

　　早在二〇〇三年，党的十六届三中全会便提出要建立预算绩效评价体系。二〇一一年，财政部召开全国预算绩效管理管理工作会议，明确要求建立全过程预算绩效管理机制。次年，财政部推出《预算绩效管理工作规划》，明确规定了预算绩效管理的原则、目标及工作任务、工作重点。二〇一八年九月一日，中共中央、国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，指出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革，建立现代财税财政制度的重要内容，是优化财政资源配置，提升公共服务质量的关键举措，《意见》明确要求构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，健全预算绩效管理制度，硬化预算绩效管理约束。

　　因此，非常有必要重视预算绩效管理，认真研究预算绩效管理。

　　（一）绩效

　　不同的人，不同的组织对于何谓“绩效”，各有其不同的理解。企业单位往往将“绩效”定义为本企业内部各个岗位上的员工对应自己的岗位的工作职责、工作任务所达到的阶段性结果，以及员工在该岗位工作上的表现。一些管理学家则将“绩效”定义为个人或组织完成工作的效率与效能[1]。——本文中的“绩效”必须与国内行政事业单位及其预算管理挂钩，因此，在本文中，我们将“绩效”描述为：可以通过量化指标考核、评估的事业活动的目标及事业活动的效果（是否提供有效的公共服务）。

　　由于国内行政事业单位不属于自负盈亏、独立进行经济核算的企业法人，其经费来源主要依靠政府公共财政预算支出，所以，本文中的“绩效”特指预算绩效，预算绩效可描述为：政府公共财政支出的效率，即政府公共财政支出与公共服务之间的投入/产出比。

　　（二）预算绩效管理

　　预算绩效管理，从严格意义上说，仍然属于一种预算管理模式。预算绩效管理，是以预算支出结果为导向的预算管理模式。这种管理模式兼具绩效管理与预算管理两个方面，在这一模式中，预算管理以绩效管理为基础，绩效管理以预算管理为导向；这一模式强调：在预算编制过程中，必须确立绩效目标，制定切实可行的具体绩效计划；在预算执行过程，必须实施绩效运行跟踪管理；在预算监督和考核过程中，必须进行绩效评价；并分析、研究绩效结果，研究其中存在的问题，将其应用于新一财年的预算编制与新一年绩效计划的制定。

　　预算绩效管理以行政事业单位的全局目标为出发点，为行政事业单位实现长期目标、全局目标服务，因此预算绩效管理具有战略性的特点；预算绩效管理强调对行政事业单位全体人员进行全员控制，对行政事业单位各个部门实行全方位控制，对行政事业单位整个业务流程实行全过程控制，因此预算绩效管理具有系统性、综合性的特点[2]。预算绩效管理有助于行政单位优化资源配置，调动人员的工作积极性，推动行政事业单位提高工作效率，为社会、公众主动提供更好的公共服务。

　　二、当前行政事业单位在预算绩效管理方面存在的一些问题

　　虽然预算绩效管理改革已经推行了多年，但当前行政事业单位在预算绩效管理方面仍然存在着一些问题。

　　（一）绩效管理观念不到位

　　过去数十年以来，行政事业单位一直未曾接触过“绩效”（一些单位甚至没有听说过“绩效”），加之“预算绩效管理”多年来一直处在摸索之中，缺乏可操作性；因而，许多行政事业单位绩效管理观念不到位，绩效管理意识不强，在实际工作中，依旧象过去一样片面重视本单位经费收入，忽视、轻视本单位财政支出；重视经费使用，轻视经费使用效益；因此，也就难以管控各项业务支出的成本，难以提高资金使用效率（投入/产出比），难以实现预算目标[3]。还有一些单位虽然制定了中长期规划，明确了本单位长期发展目标，但不够系统、精细、完整，难以具体落实为各个部门具体的绩效目标，导致预算绩效管理丧失结果导向性。除此之外，还存在着预算绩效评价方法单一，绩效评价指标体系不完善等情况。

　　（二）预算管理欠缺科学性、精细化

　　预算绩效管理强调预算管理与绩效管理相互渗透，相互贯通。但目前许多行政事业单位在进行预算管理时仍然欠缺科学性、精细化。具体表现为：一些单位在编制预算时项目立项依据不足，项目预算编制标准随意性较大，缺乏科学依据；有些单位尚未对项目进行充分的可行性研究、论证便匆匆立项；一些项目只有较大的总额预算，没有具体子项目的精细预算，也就难以对资金使用绩效进行精细化控制、考核；一些项目预算执行难以到位，在实际操作中出现频繁调整。一些单位过分强调预算的刚性，以致重点项目、关键环节、主要业务部门在资金分配上出现了相对不足，影响了重点项目、关键环节、主要业务部门的绩效。

　　（三）财政管理不协调

　　实行预算绩效管理，需要与之相协调的、相配套的财政管理。但财政部门并非行政事业单位主要业务部门，长期没有受到应有的重视，财务制度内容老化，核算口径不一致，经费管理不合理，也就难以为预算绩效管理提供与之配套的高效财政管理，继而导致预算编制与预算执行脱节[4]。还有一些行政事业单位的财务部门，习惯于编制传统的会计报表、决算报表，却不知如何编制精细的财政分析报告，不知如何提供详细、完整的财务资料，也就难以为预算绩效管理提供客观、真实的依据。

　　（四）管理人员素质有待提高

　　实施预算绩效管理的主体是管理人员，这些管理人员必须是既懂预算管理，又懂绩效管理，既熟悉行政事业单位各项业务，又深谙财政管理专业知识，并知晓具体操作的复合型人才。但行政事业单位人员编制有限，往往难以招聘到这类复合型人才（即使招聘到这类复合型人才，引入单位后还需要一个调整、熟悉、适应的过程，不可能一蹴而就）；现有的财务管理人员往往年龄老化、知识、技能不足，难以胜任预算绩效管理，专业素质亟待提高。

　　三、思考行政事业单位如何加强预算绩效管理

　　（一）完善绩效目标编制

　　行政事业单位财政部门在编制预算时，应当同步编制完整、详细的绩效目标。财务人员必须详细研究各项目预期产出、预期效果、项目服务对象、服务对象的满意度、达到预期产出所需要的成本（包括人力成本、时间成本、财政成本，等等）等各项因子，必须保证各个项目的绩效目标与国民经济、社会发展的大方向一致，必须保证各项目的绩效目标都经过了充分的科学论证，是切实可行、力所能及的（而绝不能脱离本单位的实际能力）。

　　在编制绩效目标时，财务人员必须从数量、质量、时间、成本等各个方面对绩效目标进行精细的数字化定量描述。

　　在编制绩效目标时，必须对各项目的绩效目标进行事前评估，财务人员要通过查阅资料、咨询专家、实地调研、集中座谈等方式，详细评估项目立项依据是否充分，项目内容与本单位长期规划是否相符，项目是否具有较高的社会效益，项目是否涉及与其它项目的冲突、重复，项目实施后能解决哪些实际问题[5]；项目是否具有较高的经济效益、社会效益，项目实施后能够提高群众的幸福感、获得感、满意度，项目设计是否科学合理，项目所需的各项基础条件（人、财、物、技术、信息）本单位是否具备，项目组织管理措施是否科学可靠、项目实施过程中可能面临哪些不确定的风险，等等。

　　（二）制定精细化的绩效计划

　　财务人员经过周密、严谨的事前评估，制定各项目的具体绩效目标后，要将各项目的绩效目标层层分解、细化，落实到本单位内部各业务部门、各名人员的头上，并注意这些绩效小目标之间互相衔接，环环相扣，首尾相连。

　　在确定各部门、各人员的绩效小目标之后，需要为各部门制定精细的绩效计划（企业单位习惯于为每一名人员制定绩效计划，但行政事业单位往往以一个业务部门为单位进行具体工作，因此，财务人员应以各个部门为主体，为它们制定各自的绩效计划）。绩效计划的内容包括各部门应当完成哪些具体工作任务，工作的具体要求，工作任务的时间限度，等等。财务人员必须与各部门进行当面交流、讨论，研究绩效计划中存在的不足之处，充分尊重各业务部门的意见，修改并完善绩效计划。但各个业务部门一经同意自己的绩效计划，就必须尊重绩效计划，严格执行自己的绩效计划。

　　（三）采集各部门的绩效信息

　　在条件允许的情况下，行政事业单位财务部门可运用信息化管理系统（如ERP系统），采集各个部门在各自业务流程上的信息、数据，实施全过程、全员、全方位控制，实时掌握每个部门各自绩效计划的进展情况，每天记录并分析各个部门的当天绩效[6]。财务人员应主动运用PDSA循环，帮助各个部门分析、研究在实际工作中遇到的问题，并帮助各个部门克服、解决这些实际问题。若某个部门遇到无法解决的问题，必须对绩效计划及预算进行必要的修改。

　　（四）通过平衡记分卡实施绩效评估

　　绩效评估是预算绩效管理必不可少的最后一个环节。进行绩效评估，需要在尊重各个业务部门、尊重本行政事业单位，尊重国家财政拨款的前提下设计好平衡计分卡，完整的平衡计分卡应包含以下各方面内容：

　　在财务维度上，绩效目标包括做好本单位成本费用控制，降低预算调整率，确保各项目资金到位，提升预算执行率。其中，成本费用控制的绩效考核指标包括：本单位的全部运营成本、人员薪酬成本，各项业务成本与预算比；预算调整率的绩效考核指标主要计算调整预算数与预算数之比（公式为：（调整预算数÷预算数）×100%）；资金到位情况的绩效考核指标包括：项目资金用款计划与工作安排的匹配程度，资金到账情况、资金实际使用情况等；预算执行率主要计算项目支出执行娄与预算数之比（公式为：（项目支出执行数÷预算数）×100%）。

　　在服务对象维度上，绩效目标包括改善本单位与服务对象的关系，提升服务水平；主要绩效考核指标包括：业务完成率、业务完成及时率、业务质量达标率。

　　在内部管理维度上，绩效目标包括提高管理制度的健全性、提升信息化管理水平，提升资金使用的规范性，提升预决算信息的透明度[7]。

　　在学习与发展维度上，绩效目标包括提升人员的工作能力与职业素质，主要绩效考核目标包括：人均专业知识培训时间，培训计划完成度，专业设备更新频率。

　　实施绩效考核、评价时，需要管理人员与各部门进行当面交流，并根据信息化管理系统采集的数据，以及服务对象的意见，进行实事求是的全面评估。在评估过程中，双方切不可互相指责，而应相互尊重。对于发现的问题，必须及时整改。

　　结束语

　　预算绩效管理有助于行政事业单位主动转变工作作风，提升工作效率，调动人员的积极性，重视资金投入/产出比，从而推动各行政事业单位向战略目标稳步前进。——这就需要各个行政事业单位从自身实际情况出发，在实践中摸索、完善，把预算绩效管理做好、做到位、做精细。